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台湾如何解救被两个人绑架的国会
台湾立法院改革法案5月28日三读通过。民进党立法委员吴沛忆在立法院怒轰:“蓝白连三读都要违法,从头到尾都要黑箱!”(彭博社)
台湾的宪政制度对总统的规范确有不足,但解决之道是修宪,修《立法院职权行使》无法解决宪政结构问题。国民党在马英九执政时代,更是避开修宪不谈——因为台湾一谈修宪,就会触及北京敏感神经。
台湾的国民党与民众党两个在野党联手,以“国会改革”之名推动国会扩权修法,终于引爆民众怒吼,“三一八太阳花”十年后,数以万计的群众再度包围立法院,被称为“青鸟运动”。为什么一场在野党推动的“改革”会引起民众反抗?蓝(国民党)白(民众党)急推这些法案过关,又会引发哪些政治效应?
根据5月27日美丽岛电子报公布的民调,蓝白推动国会扩权修法后,除了民进党好感度略微上升至46.1%,国民党与民众党都下降,分别为32.9%与31.6%。国会扩权修法引来社会不满主因有三:一是程序上不正义、法案未经充分讨论;二是立法院扩权不符合法理,违反权力分立原则,多处也有违宪之虞;三是蓝白两党被怀疑与北京里应内合,打击新成立的赖清德政权。
先从第三点说起。4月底台湾花莲发生25年前九二一大地震以来最大强震,被称为“花莲王”的国民党党团总召傅崐萁,却不顾自己选区的严重灾情,于4月26日率领16位号称代表台湾“新民意”的蓝军立委访问中国大陆,并获得负责对台统战的政协主席王沪宁召见。王沪宁称许他们,在立法院新任期之初就访陆,“很不容易,也很有诚意,也很有意义”;傅崐萁则说,希望两岸回到2016年以前的“大交流、大繁荣、大和平、大合作”。
民众忧心北京增加对台箝制力
执政的民进党未能掌握国会多数,北京加强对台立法院在野党统战,是合理的策略。王沪宁与傅崐萁这场会面,标志着国民党与北京在抵制民进党上志同道合、相互呼应。民进党指控北京要求国民党立委修改蔡英文时代订定、限缩中国对台影响力的国家安全相关立法(所谓“国安五法”)。这项指控还没有被证实,但傅崐萁、黄国昌这两位在野党党鞭,的确在赖清德就任前,加速推动束缚新政府施政的法案。忧心修法增加北京对台箝制力,也是促使数万民众上街抗议的原因。
其次,台湾正常的立法程序是,法案经程序委员会确认送到院会,议事人员宣读法案名称、宗旨,再经初步讨论(所谓“一读”)后决定交付委员会审查,或者经表决直接送院会二读(“迳付二读”)。委员会审查若有争议,可能会送朝野党团协商,取得共识后再送院会二读、三读完成立法程序。二读时会逐条讨论,以决定是否修改法条、退回委员会再审或者撤销法案。
不过在傅崐萁与黄国昌主导下,所谓“国会改革法案”(包括《立法院职权行使法修法》等相关三项法律)在上述各审查环结皆未进行实质审查,既限制民进党立委发言,对其异议也不处理;甚至两个在野党联手修改原法案版本,新内容竟然事先保密不让外界知道,更不用说具体讨论。整个过程根本违反程序正义,不顾民主原则。在野党虽反击称,过去民进党主导国会时,也有法案迳付二读。问题是,过去都是经过院会讨论后才决定迳付二读,这次则是完全无视少数党意见,直接以表决辗压。这种蛮横做法,引来民众赴立法院前高声抗议:“没有讨论不是民主!”
至于修法实质内容,更多处违反宪政原则,涉及违宪。
依《宪法增修条文》和《立法院职权行使》,立法院于每年集会时,得听取总统国情报告,后者法源来自前者。但如今在野党修订《立法院职权行使》,要求总统到立法院报告时,接受一问一答质询。须知,台湾不是内阁制政体,是行政院长而非总统向立法院负责。以总统制的美国和半总统制的法国为例,总统是借国情咨文向国会以及全国人民宣告他的施政计划,展现其统治地位,而非借此表示对国会负责,更无义务接受国会质询。
依美国《宪法》规定,总统“应经常向国会报告联邦的情况,并向国会提出他认为必要和适当的措施,供其考虑”。由这段文字可知,国情咨文是总统对国会进行“告知”并“建议”立法机构优先处理哪些议程,以配合总统设定的施政目标。
多处明显违宪
台湾比较接近法国的半总统制,第五共和创建者戴高乐强调,政府的正当性来自于总统而非国会。19世纪法国国会担心总统借在国会报告的机会,会争取民心以反制国会,于是立法禁止总统到国会报告,直到本世纪萨科齐总统修宪,授权总统在特殊时期,可自由决定是否向国会联席会演说,而且会议是在凡尔赛宫举行,演说中议员不得干扰;演说后总统随即离场,并不接受质询。议员事后可就咨文进行辩论,但不能做成任何决议。
台湾的宪政制度对总统的规范确有不足,但解决之道是修宪,修《立法院职权行使》无法解决宪政结构问题。国民党在马英九执政时代,更是避开修宪不谈——因为台湾一谈修宪,就会触及北京敏感神经。
此外,依过去台湾大法官释宪案,立法院此次扩权修法,多处明显违宪。依第五八五号释宪, 虽肯定立法院有调查权,但基于权力分立与制衡原则,立法院调查权并非毫无限制。释宪文指出,调查权是由立法院设立的“调查委员会”行使,但这次立法院扩权修法,连委员会都可自行决定设置调查专案小组。此外,这次立院扩权修法,听证会可以强制任何人,包括政府官员和社会人士作证,这也不符合第四六一号释宪文的意旨。至于引发更多争议的“藐视国会罪”,只要有委员提议、经院会决议,就可以对被质询人处以罚锾,这已明显侵犯司法权。
立法院不只扩权,还大挖钱坑。在傅崐萁主导下,还计划提特别条例进行环岛高速铁路等交通建设,总预算估计超过两2兆5000亿新台币(约1044亿新元),对环境生态的破坏更难以评估。其实,在野党的策略意在“乱政”,不见得是要成就具体政绩──以兴建高铁为例,从事前各种评估规划到经费筹措,岂是几年可以落实的!当然,最后盖不成时,在野党可以再甩锅执政党。
更令人担心的是,未来在野党可能继续推动类似不顾现实、窒碍难行的法案,继续乱政,让台湾政府空转。傅崐萁、黄国昌两人,被视为这一系列扩权乱政的罪魁祸首,但是国民党、民众党的立委,两个在野党主席朱立伦和柯文哲,还有这两党的选民,是否也都甘心被傅、黄架着走?
其实,台湾国会不论绿蓝白,民选立委都得靠选民支持才能当选。即使傅崐萁等少数人乐于配合北京,但蓝白政客更重视选票,而非中南海的旨意。为了台湾整体利益也为朝野政党利益,台湾新领导人赖清德,以及朱立伦与柯文哲两位在野党领导人,当思考何为民之所好,共同合作,打破目前被少数政客绑架的政治僵局。
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